Dominique Bussereau, nommé par François Bayrou, à la tête de la future conférence consacrée au financement des mobilités.
Un exemple, pour débuter. Après Grenoble, Clermont-Ferrand, Saint-Etienne et Chambéry… c’est maintenant au tour des études de préfiguration du service express régional métropolitain (SERM) lyonnais d’être lancées. État, Région, Sytral et Métropole ont en effet lancé vendredi 28 mars une nouvelle étude dont l’objectif est de préfigurer le futur projet multimodal.
Dotée d’une enveloppe de 2,46 millions d’euros – portée par l’Etat (50 %), la Région Auvergne-Rhône-Alpes (25 %) et le duo Sytral Mobilités (13,3 %) / Métropole de Lyon (11,7 %) – cette première étape consiste à lancer et coordonner les études nécessaires sur l’infrastructure ferroviaire, le trafic, le financement et la gouvernance de ce projet, l’un des 26 labellisés à l’échelle nationale.
Objectif : renforcer l’offre de trains « au quart d’heure) d’ici à 2027 pour une agglomération qui compte environ 2 millions d’habitants (au-delà du territoire de la seule « Métropole »). A priori l’enjeu se porte sur le fonctionnement (rames, conducteurs, maintenance…) et non sur la réalisation de nouvelles infrastructures pour la phase 1 (d’ici à la fin 2026). On parle d’une enveloppe de 23 à 25 millions d’euros pour y parvenir.
Le projet global est plus ambitieux. Et il est estimé à 5 milliards d’euros à terme. Car il va au-delà d’une amélioration de l’offre existante. Et cette fois, il faudra réaliser de nouvelles infrastructures.
Évidemment on ne peut s’empêcher de penser au lancement de la conférence de financement des mobilités, non qu’elle puisse rendre éligible à des financements tel ou tel projet, mais parce qu’elle sera l’occasion pour Dominique Bussereau d’inscrire les travaux de la conférence qu’il préside dans les pas des différents ministres (4) qui se sont succédés depuis fin 2023. En particulier, peut être, à travers l’idée d’une loi de programmation à l’instar de celle de la Défense – à condition que le calendrier politique et électoral lui en donne la possibilité. Il en est parfaitement conscient.
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Mais sachons raison garder pour l’heure. Malgré le caractère très complet des axes de travail sur la table et qu’il lui appartiendra de piloter, les conclusions nécessiteront du temps pour décanter. Rien avant 2026 ? Rappelons en attendant que la Région Auvergne-Rhône-Alpes a rejeté le versement mobilité régional, mesure adoptée dans le cadre de l’adoption du budget 2025, comme trois autres régions pour le moment (Hauts-de-France, Normandie, Pays-de-la-Loire).
La recette qu’aurait rapporté cette taxe sur les employeurs privés et publics est estimée à 100 millions d’euros. Sans doute pas de quoi boucler le budget (les 6 SERM de la Région sont estimés à près de 10 milliards).
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La conférence présidée par Dominique Bussereau permettra t elle de décrire les enjeux budgétaires notamment pour les SERM, et de fixer les moyens pour les projets, y compris celui de la régénération du réseau ferroviaire ? Il faut l’espérer.
Comment financer les mobilités ? Le sujet ne manquera pas d’être passionnant. Pour mener le débat, le Premier ministre, François Bayrou, a nommé Dominique Bussereau.
L’homme de la situation
L’ancien ministre des Transports (une première fois dans le gouvernement Fillon, de 2007 à 2010 après avoir été ministre de l’Agriculture dans les gouvernements Raffarin et Villepin; une seconde fois de 2002 à 2004, dans le gouvernement Raffarin). Plutôt classé à droite, il n’exerce plus de mandat électif à ce jour ce qui le met a priori dans une position de neutralité.
Mais surtout, c’est un très bon connaisseur des questions de transports ; en outre, il a été président du conseil départemental de la Charente-Maritime (2008-2021), une collectivité qu’il connaît bien puisqu’il a été président de l’Assemblée des départements de France durant six ans (2015-2021).
Ancien ministre, élu national et local, il a même siégé au conseil d’administration du Groupement des Autorités Responsables des Transports, l’association qui regroupe, depuis le début des années 1980, les collectivités locales compétentes dans le domaine des transport. Deux, voire trois atouts essentiels pour prendre à bras le corps le sujet du financement des mobilités.
La Conférence sur le financement des mobilités
La loi de 2023 qui créé les services express régionaux métropolitains (SERM) est un texte ambitieux. Il s’inscrit dans les leviers d’action pour une décarbonation des transports et la lutte contre l’autosolisme. Surtout, il est porteur d’une volonté de changement de paradigme dans le domaine des mobilités. A partir d’une « Etoile ferroviaire », il s’agit d’inscrire l’action publique dans une logique servicielle et très ouverte à toutes les solutions alternatives à la voiture particulière.
Pour ce faire, le législateur a entendu miser sur une meilleure connexion entre métropoles et périphéries; là réside un fort potentiel de développement des transports collectifs. A l’Assemblée, au moment du débat sur la loi de finances pour 2025, la députée Danielle Brulebois a pu insister sur une nécessaire « planification globale des mobilités » sur un territoire donné ; pour elle, celle-ci doit inclure tous les modes, aussi bien les mobilités actives, que les rabattements sur les gares ferroviaires, que les questions de billettique que de tarification.
Mais elle a insisté sur un volet que les SERM devraient contribuer à améliorer celui de la coordination entre autorités organisatrices locales et régionales, les premières ayant déjà fait beaucoup, tandis que les secondes étant maintenant en situation de poursuivre les efforts en faveur du report modal. Les parts de marché à conquérir sont aujourd’hui très clairement des parts de marché dans le monde rural, et plus uniquement dans les agglomérations. les SERM bénéficient aux solutions de mobilités dans les territoires ruraux, et non pas seulement dans les grandes agglomérations.
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Pour ce faire, il faut des moyens. Rien que pour les dix principales agglomérations du pays, le besoin de financement pour l’investissement est évalué à 11 milliards d’euros. Des financements devront également être mobilisés pour l’exploitation et le fonctionnement des services.
Les protocoles conclus pour les volets mobilité des CPER pour la période 2023-2027 prévoient à ce stade des financements pour les études et premiers travaux à hauteur de 2,66 milliards d’euros, dont 891 millions d’euros financés par l’État.Un effort que l’Association des Régions de France a toutefois jugé « limité au regard des enjeux de financements de ce dossier.
A cet égard, le Sénat ne manque pas d’idées. Non seulement il préconise de repenser le modèle de financement des transports. « La conférence nationale sur le financement des mobilités, prévue par la loi de 2023 (article 10) annoncée par le Gouvernement pour le début d’année 2025, devra concrétiser cette ambition et prendre en compte les chantiers de taille auxquels est confronté le secteur, à commencer par la dégradation des infrastructures, la transition écologique et la fin prochaine des concessions autoroutières ».
Ne pas fragiliser la trajectoire de financement de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France), paraît essentiel à sa commission du développement durable (ie: recettes fiscales affectées à l’agence via la TICPE). En parallèle, il considère qu’il faut aider les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) à franchir le mur d’investissements auquel elles font face pour réaliser l’indispensable « choc d’offre » de transports collectifs. L’effort est d’autant plus important à fournir qu’il s’agit aussi de renforcer les moyens dont elles disposent pour faire face à leurs besoins de fonctionnement (rien que la décarbonation des flottes de véhicules se chiffrent en plusieurs milliards.
Un soutien supplémentaire au verdissement de la flotte de bus?
Le budget 2025, promulgué le 14 février, a autorisé les régions, comme le souhaitait le Sénat, à prélever une taxe supplémentaire à leur bénéfice sur des employeurs publics et privés qui, jusqu’à présent, y échappaient. Cette taxe affectée au financement des transports n’est en effet perçue que de le ressort territorial d’une autorité organisatrice de la mobilité au niveau urbain, voire dans le cadre d’un syndicat mixte à certaines conditions. Concrètement, jusqu’à présent, seules les communes de plus de 10 000 habitants, et les structures dans lesquelles elles se regroupent, pouvaient décider de se doter d’une telle ressource (le taux est fixé à 1,75 % au maximum, avec une majoration possible; il est de 3,20 % pour l’établissement public local Ile-de-France Mobilités).
Là, le Sénat est allé plus loin: 0,15 % de la masse salariale des employeurs de plus de onze salariés situés à l’extérieur de ce ressort, pourront y être assujettis…si la région le décide. « Toutes les régions disent pareil » s’était avancée Carole Delga, à la fois présidente de la Région Occitanie, et de l’ARF, à la fin de janvier 2025. « Sans capacité d’investissement, on n’investira pas dans les mobilités décarbonées. » avait elle également avancé.
Mais si le constat est relativement unanime – il faut bien des moyens pour financer les compétences des collectivités locales et singulièrement des régions pour le permettre de faire face à leurs compétences dans le domaine de la mobilité (trains, car, intermodalité, …), la solution n’a pas fait l’unanimité parmi les président de région; peu ont accueilli très favorablement l’adoption d’un versement mobilité régionale (ci après un VMr).
La mesure n’entrera concrètement en application qu’en 2026. Le contexte budgétaire étant ce qu’il est, le niveau des impôts de production étant très élevé – 60 milliards supportés par les entreprises (et autant de charges sociales) – on peut comprendre la prudence, voire la réticence des exécutifs régionaux. Sans compter que, bien que très importante sur un plan symbolique, la création d’un versement mobilité régional, tel qu’il a été prévu par la loi, ne saurait à lui seul régler la question du financement des mobilités. La somme de 500 millions, tirée du VMr souvent évoquée par les collectivités, étant une fourchette haute.
Pour que la France atteigne ses engagements en matière climatique, l’offre de transports publics collectifs du quotidien doit progresser de 20 à 25 % d’ici 2030. En raison notamment de l’ampleur des charges de personnel et des dépenses d’énergie dans la composition des coûts des transports collectifs, l’accroissement de l’offre se traduit par une augmentation quasi proportionnelle des coûts de production.
Aussi, un développement de l’offre de transport de 20 à 25 % d’ici 2030 entraînerait vraisemblablement une augmentation en volume des dépenses de fonctionnement des AOM locales dans une proportion équivalente à l’horizon de la fin de la décennie. À cette augmentation des dépenses de fonctionnement en volume, il convient, pour obtenir leur évolution en valeur, d’ajouter l’effet de l’inflation prévisionnelle. Selon ces hypothèses, l’augmentation des dépenses de fonctionnement prévisionnelles des AOM locales cumulée jusqu’en 2030 pourrait se situer entre 15,6 et 18,1 milliards d’euros.
A ce chiffre, il faut ajouter les besoins de financement au niveau régional. La prise en compte des prévisions d’inflation et les augmentations de péages ferroviaires pourraient conduire à une augmentation cumulée des dépenses de fonctionnement de l’activité TER de 6 milliards d’euros jusqu’en 2030. Dans le même temps, et sur la même période, la hausse des dépenses prévisionnelles de fonctionnement relatives aux transports interurbains et au transport scolaire pourrait se traduire par une augmentation de 5 milliards d’euros, soit un total de 11 milliards d’euros. Pour l’investissement, d’après les estimations du GART, le chiffre devrait s’établir autour de 30 milliards d’euros jusqu’en 2030.
Là où le bât blesse
En France, la part des recettes commerciales dans le financement des transports collectifs urbains (TCU) pour ne prendre que cet exemple est plus basse que chez la plupart de nos voisins européens. Au cours des dernières décennies, cette part a fortement diminué, passant d’environ 70 % en 1975 à 50 % en 1995 pour se situer aujourd’hui sous les 20 %, alors que les services proposés sont sans commune mesure. Pour les TER, le « taux de couverture » n’est pas meilleur, loin s’en faut.
En outre, alors qu’à la différence de nombre de nos partenaires européens l’État s’est très largement désengagé du financement des TCU, les crises récentes l’ont contraint à venir en aide aux AOM, essentiellement sous la forme d’avances remboursables (650 millions d’euros pour les AOM locales et 2 milliards d’euros pour IDFM) et, plus marginalement par des subventions en réponse d’une part à la crise sanitaire (80 millions d’euros pour les AOM locales et 425 millions d’euros pour IDFM) et d’autre part à la crise inflationniste (100 millions d’euros pour les AOM locales et les AOM régionales et 200 millions d’euros pour IDFM).
Le choix de recourir à des avances a conduit à alourdir l’endettement des AOM et leur remboursement contraint fortement leurs capacités d’investissements à un moment où elles ont pour mission de développer massivement leur offre. Le besoin de financement généré par la dynamique des dépenses de fonctionnement des AOM locales et cumulé jusqu’en 2030 pourrait se situer 8,5 et 11 milliards d’euros.
En 2019, lorsque la loi d’orientation des mobilités (LOM) a réorganisé la gouvernance de la mobilité du quotidien, en particulier en donnant la possibilité aux communautés de communes de se saisir des compétences d’AOM, le Sénat avait regretté l’absence de financement de cette réforme. Les rapporteurs Hervé Maurey et Stéphane Sautarel l’ont rappelé récemment. Il avait alors voté l’affectation de ressources destinées à ces nouvelles AOM pour leur donner les moyens de développer et de faire fonctionner de véritables services de mobilité de proximité adaptés aux zones rurales. Ce dispositif n’avait pas été retenu par l’Assemblée Nationale.
Les craintes exprimées par le Sénat se sont malheureusement vérifiées en pratique et, faute de financements, les zones rurales restent les grandes oubliées du développement des transports du quotidien. En accordant aux régions un versement mobilité, le Sénat est demeuré cohérent avec sa position initiale. En revanche, ce sont les intercommunalités qui n’ont pas du tout apprécié la mesure adoptée en faveur des régions. Dans un courrier commun adressé à François Bayrou, Sébastien Martin, président d’Intercommunalités de France, et Johanna Rolland, présidente de France urbaine, ont souhaité « alerter de façon conjointe et urgente sur les graves conséquences qu’aurait la création d’un versement mobilité (VM) régional sur leurs politiques de mobilités ».
Ils ont rappelé qu’à ce jour, 721 intercommunalités sur 1 254 étaient des autorités organisatrices des mobilités (AOM), soit près de 60 % d’entre elles ; que lorsqu’un pôle d’échange multimodal existe, dans 60 % des cas l’intercommunalité a porté le projet ; que plus de 40 % des communautés de communes et communautés d’agglomération gèrent ¾ à la totalité des voiries relevant du bloc local (cette compétence est obligatoire dans les communautés urbaines et les métropoles) ; enfin que 2/3 des intercommunalités portent soit un SCoT, soit un PLUi, soit les deux.
Revoir le modèle de financement des mobilités, en admettant que le sujet se limite aux seules politiques publiques des transports, le « triptyque » sur lequel repose 80 % du financement des transports collectifs (versement transport + contribution des collectivités + recettes commerciales) est maintenant à bout de souffle. En prenant la présidence de la Conférence sur le financement des mobilités une tâche des plus ardues attend Dominique Bussereau.
Annexes
Rappel des propositions de la commission du développement durable du Sénat :
– de relever le taux plafond de versement mobilité (VM) pour les AOM locales hors Île-de-France qui ont obtenu la labellisation d’un projet de Serm ;
– de créer un versement mobilité régional (VMR), afin que les régions, cheffes de file des mobilités, disposent enfin d’une ressource dédiée pour financer cette compétence ;
– d’assouplir les conditions pour lever le VM, afin de permettre aux AOM en zone peu dense d’y recourir plus facilement pour financer des projets de mobilité partagée et active.
S’agissant des aides au verdissement du parc automobile, la commission appelle à la vigilance pour maintenir la trajectoire d’électrification, dans la perspective de l’interdiction de la vente des véhicules thermiques neufs au sein de l’Union européenne en 2035.
Loi de finances pour 2025 est l’occasion de rappeler ce qu’elle contient pour les mobilités terrestres (au sens de la DGITM – Infrastructures et mobilités).
💶 Concernant les moyens que la représentation nationale met à la disposition des politiques publiques, le programme 203 s’établit à 4,8 Md€ (+463 M€ vs 2024) en AE et 4,4 Md€ (+45 M€ vs 2024) en CP, essentiellement sous l’effet de l’augmentation de la prise en charge des péages ferroviaires, de l’aide au wagon isolé et, concernant les AE, des moyens pour engager des marchés pluriannuels sur nos lignes Intercités (notamment le lot Bordeaux-Nantes-Lyon, ouvert à la concurrence). Le reste des actions voit son budget construit sur le principe de la continuité des services publics, sans moyens nouveaux. Le budget de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France s’établit à 3,7 Md€ (soit -0,9 Md€ par rapport au budget initial 2024), recentré sur les transports du quotidien et la régénération de nos infrastructures.
Le projet annuel de performances du P203 peut être téléchargé ici : https://lnkd.in/eyvGE_a2
Le plan 🚲 se poursuit sur le fonds 🟢 avec 50 M€ en 2025. ☝ La loi de finances contient d’autres mesures intéressant les mobilités.
🚎 L’article 52 prolonge d’un an l’exonération de charges des employeurs pour la prise en charge de 75 % des abonnements de transport collectif.
🚛 L’article 77 met en conformité le suramortissement poids lourds propres avec le droit de l’Union européenne.
🚋 L’article 118 créé un versement mobilité destiné aux régions et bénéficiant également, en cas de mise en œuvre, aux autorités de la mobilité rurale, complétant ainsi sur le plan financier la réforme de gouvernance issue de la loi d’orientation des mobilités.
🚇 L’article 120 affecte 50 M€ de crédits issus des quotas carbone aux autorités organisatrices de la mobilité.
La loi n° 2023-1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains (SERM) ouvre la voie à un changement de paradigme de la mobilité pour une grande partie des agglomérations de France, avec pour objectif d’améliorer sensiblement le report modal depuis la voiture individuelle grâce à un choc d’offre en qualité et en quantité.
Elle permet également à la Société du Grand Paris, devenue Société des Grands Projets (SGP), d’intervenir pour les projets nécessitant uniquement de nouvelles infrastructures situées hors du réseau ferré national actuel (nouvelles gares ou nouvelles lignes). La SGP pourra recourir à l’emprunt, par l’affectation d’une fiscalité locale spécifique et adaptée à chaque territoire, à l’image du financement des prochaines lignes à grande vitesse ou du financement du Grand Paris Express, pour des dépenses d’investissement uniquement.
Concrètement, le déploiement des SERM sera progressif et doit se faire en plusieurs phases, sur une quinzaine d’années :
– à court terme, le renforcement de la desserte ferroviaire à infrastructures existantes ainsi que le développement de services express routiers (par la mise en place de car express et de lignes de covoiturage), mis en œuvre, au moins dans un premier temps, sans aménagement d’infrastructure ;
– à moyen terme, le renforcement de l’offre ferroviaire sur les lignes existantes (développement de la fréquence et de l’amplitude) ainsi que le renforcement de l’offre routière avec des investissements et des aménagements sur l’infrastructure d’ampleur limitée ;
– à long terme, sur certains territoires, la réalisation d’infrastructures ferroviaires nouvelles.
Le label de SERM a été attribué à vingt-quatre projets à l’été 2024, sur la base d’un premier dossier. La DGITM indique que ces projets pourront se voir attribuer le statut prévu par la loi une fois que leur ambition sera plus précisément définie et formalisée.
L’article 10 de la loi relative aux SERM dispose qu’une «conférence nationale de financement des SERM est organisée avant le 30 juin 2024, afin de débattre des solutions à mettre en œuvre pour assurer un financement pérenne des dépenses d’investissement et de fonctionnement pérenne de ces services. Cette conférence examine notamment les évolutions de ressources fiscales et financières des collectivités territoriales pour assurer le fonctionnement de l’exploitation des SERM». Votre rapporteure pour avis estime que l’organisation de cette conférence est désormais impérative, et se félicite de la décision du ministre chargé des transports de son organisation au cours de l’hiver prochain. Elle permettra de faire émerger des nouvelles pistes de financement, sous une forme qu’il convient encore de définir.
Pour en savoir plus
https://www.cerema.fr/fr/actualites/quelle-place-du-versement-mobilite-financement-mobilites
