À écouter les différentes interventions de la table ronde qui s’est tenue au Sénat, mercredi 28, et nous y reviendrons, la concurrence autorisée par une loi de 2018 – et sans doute à partir de 2034 – ne semble pas aller au mieux – c’est même un euphémisme.
Lien vers la table ronde https://videos.senat.fr/video.4988374_6798143c51722.ferroviaire-voyageurs–ouverture-a-la-concurrence
Avant d’en venir à quelques notions essentielles, l’actualité (I). En l’occurence, l’annonce de nouveaux appels d’offres dans le ferroviaire. Après Nantes-Bordeaux et Nantes-Lyon, le ministre des Transports a annoncé mardi que « les prochaines lignes concernées par un appel d’offres seront le Paris-Clermont et le Paris-Limoges-Toulouse ».
« SNCF Réseau va réaliser de lourds travaux sur la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT) entre avril 2025 et janvier 2026. En conséquence, à partir du mois d’août 2025, le trafic sera intégralement interrompu sur la ligne entre 9h30 et 17h30. Mais ce n’est pas de cela dont il s’agit ici. Non ».
Mais l’ouverture à la concurrence qui vient d’être annoncée, et qui suscite, déjà, de vives réactions. Alors que s’est tenu mercredi 28 janvier un débat au Sénat précisément sur le thème de l’ouverture à la concurrence, la reporter est de nouveau évoqué. Question de timing ou question de fond, la mise en concurrence ne fait pas l’unanimité pour renforcer le service public.
Mauvaise idée et mauvais timing répond le président de l’association Urgence Polt. Pour Jean-Claude Sandrier, ancien débuté (PCF), l’urgence ce n’est pas la privatisation mais de s’occuper du fonctionnement immédiat de la ligne ferroviaire.« Il y a un parc locomotives insuffisant, qui est totalement dégradé et les centres de maintenance n’arrivent pas à faire face aux réparations qui sont nécessaires, ce qui provoque des suppressions pures et simples d’allers-retours. Par exemple, cette semaine et la semaine prochaine, il y a deux allers-retours qui sont supprimés pour la ligne Polt et ça dure et s’aggrave depuis le début de l’année. Sans parler des problèmes de givre qui n’ont pas pu être traités à certains moments parce que les locomotives des trains racleurs tombaient également en panne. Donc si il y a une urgence dont le ministre doit s’occuper, c’est celle-ci. »
On ne peut parler de « privatisation ». Pourtant, c’est l’argument massue évoqué par le président de l’association Urgence Polt ; il sait qu’il fera mouche. Mettre une ligne en concurrence, ne revient pas à la « privatiser », c’est même le contraire. S’il y a appel d’offres, c’est bien parce qu’on confirme l’existence d’un service public. Mais ce qui peut changer, bien sûr, c’est l’exploitant de ce service public, en l’occurrence la SNCF. Sur ces notions, et quelques autres.
Concurrence ferroviaire : entre service public et open access
Mais bon gré mal gré, les sujets de fond finissent toujours par s’imposer. Alix Lecadre, directrice des offres et métiers ferroviaires, chez Transdev, au moment du débat au Sénat, a pu considérer que l’on parlait véritablement des dessertes, maintenant, depuis que la concurrence avait commencé à être mise en place, et de qualité de service rendu aux voyageurs. Et c’est le sujet. Celui-là, et celui d’un coût soutenable pour la collectivité. D’ailleurs Jean-Claude Sandrier, le dit clairement ; lui aussi parle de desserte. Ou comme Franck Dhersin, mais à propos des TGV, « d’outils d’aménagement du territoire » (puisqu’on a pu lui reprocher de considérer le TGV comme un service public : il s’opposait à l’affirmation du patron de la SNCF, Jean-Pierre Farandou, selon lequel, il n’en est pas un; de ce fait, il est soumis à une logique d’open access). Nous lire aussi sur ce point :
Améliorer le service public par la concurrence, Jean-Claude Sandrier n’en veut pas « c’est qu’un privé qui va venir va vouloir rentabiliser sa venue. Qu’est ce qu’il va demander ? Il va demander les créneaux les plus rentables, c’est-à-dire que les autres resteront éventuellement pour la SNCF. Il va dire sur Paris-Toulouse, ça m’intéresse pas d’aller jusqu’à Toulouse, c’est pas rentable »
« Ce qui m’intéresse, c’est la portion Paris-Limoges. Ça veut dire qu’on ne rendra plus le service public qui est indispensable de rendre. Ça marque la fin du service public. Je pense que c’est c’est gravissime, ça ne va rien n’apporter. On vit sur une espèce de fantasme comme quoi le privé serait bon partout. Non, le privé est bon pour certaines choses, mais pour d’autres, et notamment quand il s’agit de faire du service public pour des usagers ou des territoires, il se trouve que le privé ne pense pas forcément à rendre service au public, mais surtout à regarder comment il peut gagner beaucoup d’argent. »—–
Essayons maintenant que l’actualité est « servie », d’en venir à des notions essentielles (II).
Un cadre complexe
Que l’on prenne un angle pro concurrence ou anti – grosso modo, qu’on en revienne à la conception qui prévalait à la fin des années 1930 jusqu’aux prémisses des discussions au niveau européen sur une évolution des modèles de gestion dans le secteur ferroviaire – que l’on adopte une approche comparée, ou qu’on assigne au ferroviaire un objectif très ambitieux dans le combat à mener pour le « report modal », etc. le sujet est d’une grande complexité. Et pas uniquement sur un plan social, même si, en la matière le travail conventionnel n’est pas achevé, et le sujet toujours potentiellement éruptif.
Le social, justement, il a toujours pesé dans la balance… Ainsi, un an après la grande grève des cheminots, fin 1995, le projet de loi réformant la SNCF est arrivé au Sénat et les discussions ont commencé.
C’est plutôt d’un combat mené au niveau des appels d’offres, sur les données disponibles ou la disponibilité des rames de train, qu’on peut parler. Avec d’étonnantes situations, en particulier dans le Nord, où, mal engagée, la procédure a fini par tourner à l’avantage de la SNCF alors que le combat semblait…perdu. A l’instar ce qui s’était produit dans le Sud.
On va donc commencer par exhumer les grandes étapes de ce qui constituent une forme de complexité à bien des égards, il faut le dire, assez typiquement française. De là on dire qu’on ne veut pas vraiment de la concurrence..(c’est un pas que la Lettre ne franchira pas).
Le coup d’envoi
Une loi, celle de 1997, a fini par jeter les bases de la première véritable grande mutation des chemins de fer français depuis la création d’une société d’économie mixte en août 1937 – d’où l’opérateur historique continue de tirer son nom, qu’il demeure une société (on se souvient de la sortie de Patrice Vergriete, alors ministre des Transports, expliquant sur une chaîne de radio que la SNCF est une société privée – en droit oui, mais son capital lui est public ! ) ou qu’elle se transforme en établissement public industriel et commercial comme en 1997 – avant de redevenir une société avec la loi de 2018 (voir ci dessous, la note 1, les évolutions et la situation actuelle).
Mais l’essentiel n’est pas là ; il est dans les conditions à réunir pour obtenir un meilleur service pour la collectivité, au meilleur coût. Engagée dans un souci de clarification des responsabilités, et sous pression européenne (2), la réforme ferroviaire repose sur la séparation de la gestion de l’infrastructure confiée à un établissement public créé pour l’occasion, dont le nom définitif aurait pu être « Réseau Ferré National, et l’exploitation du service ferroviaire qui, lui, est resté du ressort de la SNCF (3).
Il faut encore rappeler qu’a été engagée, à peu près à ce moment-là, une expérimentation de la régionalisation ferroviaire ; elle se traduira par une décentralisation des services régionaux ferroviaires en application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « SRU » (4)
Les gares et les trains
La création du futur gestionnaire de l’infrastructure aboutira à alléger de 134,2 milliards la dette de la SNCF. Pour les pouvoirs publics, la SNCF désormais recentrée sur son rôle de transporteur devrait trouver une nouvelle dynamique. La question mériterait de longs développements.
Retenons deux sujets, présents, parmi d’autres, dans les échanges du 28 janvier au Sénat : les gares et les trains (si les rames sont indisponibles la concurrence est freinée).
La loi de 1997 a fait apport à Réseau ferré de France, le gestionnaire d’infrastructures, d’un ensemble de biens immobiliers dont une partie est constitutive de l’infrastructure ferroviaire et l’autre de biens non affectés au transport ferroviaire ou non spécialement aménagés à cet effet. Cette séparation a été complexe à réaliser.
En résumé: RFF est propriétaire des éléments d’infrastructure des gares (les quais, passages souterrains, passerelles, accès et cours) ; la SNCF conserve pour sa part, en dotation de l’État, les bâtiments, à l’exception de ceux comportant des installations techniques nécessaires au fonctionnement du réseauà la SNCF les quais (article 11). Il n’était pas question de privatiser ces dernières.
Les trains ? La loi SRU de 2000 qui confie aux régions la compétence de l’organisation et du financement des services ferroviaires régionaux de voyageurs va rendre la question encore plus prégnante. Mais elle ne modifie pas le régime de la propriété du matériel roulant. La situation qui prévaut actuellement est celle d’un financement en tout ou partie du matériel roulant par les régions, la SNCF en restant propriétaire. La région doit passer une convention avec la SNCF, distincte de la convention d’exploitation prévue par la loi, afin de fixer les modalités de financement et d’utilisation du matériel (5)
Alors la concurrence ?
Dans un cadre aussi complexe (et encore tous les éléments de ce complexité ne figurent pas ici), la concurrence, encore récente dans son principe, peine forcément à se mettre en place concrètement. C’est à dire que le changement d’opérateur, qui en est l’indicateur le plus sûr, ne se fait que trop rarement. Surtout si on compare la situation avec l’étranger, ou même en France, au niveau des réseaux de transports urbains (6).
Le principe
C’est la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire qui a autorisé les régions à mettre en concurrence l’exploitation des trains express régionaux (TER), tout en ayant la possibilité de signer une convention d’exploitation au « gré à gré« pour une durée maximale de dix ans avec la SNCF Voyageurs; cette atténuation du principe a valu uniquement si la dite convention est signée avant le 25 décembre 2023.
Ainsi, à compter de 2034, la loi fait de la mise en concurrence une obligation pour choisir un opérateur.
Jusqu’ici (septembre 2024), la région Provence-Alpes-Côte d’Azur dont est originaire le ministre des Transports actuel, a été la première à publier un appel d’offres (pour deux lots) en février 2020, suivie par la région Grand-Est en juillet 2020, les Haut-de-France en août 2020 et, en octobre 2021, les Pays de la Loire. Toutefois, SNCF Voyageurs a systématiquement déposé une offre et, au premier semestre 2024, seules deux lignes ont été attribuées au concurrent de la SNCF, Transdev avec la ligne Marseille-Toulon-Nice (mi-2025) et la ligne Nancy-Vittel-Contrexéville (fin 2027).
L’application
Alix Lecadre, directrice des offres et métiers ferroviaires, Transdev, a souligné à quel point les appels d’offres étaient complexes en France. Complexes et coûteux (elle n’a toutefois pas utiliser le terme, mais il est clair qu’il faut des moyens conséquents pour répondre, et que d’ailleurs, seuls des grands groupes avaient été invités à cette réunion au Sénat).
Elle a tenu toutefois à souligner que cette concurrence permettait de remettre au centre du débat l »a consistance des dessertes, et la qualité de service aux voyageurs ». Au-delà, cette concurrence a permis, au terme d’un montage juridico financier innovant, de remettre du train là où il n’y en avait plus (7).
Ce n’es pas tant que la SNCF remporte des appels d’offres, que le taux de succès qui interpelle. Deux solutions: soit son offre est toujours la meilleure, soit il y a une autre explication… Ce qui a naturellement conduit Franck Dhersin, sénateur du Nord, a interroger : « la concurrence est-elle équitable ? »
D’après son expérience, en tant que vice-président en charge des Transports de la Région des Hauts de France, la réponse est non. « Il a même fallu en appeler à l’ART (mais après que la Région ait gagné en première instance, la SNCF a fait appel… « pour gagner du temps » souligne -t-il. Au final, c’est la SNCF d’ailleurs qui est sortie victorieuse de cet appel d’offres.
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Jusqu’ici (septembre 2024), la région Provence-Alpes-Côte d’Azur dont est originaire le ministre des Transports actuel, a été la première à publier un appel d’offres (pour deux lots) en février 2020, suivie par la région Grand-Est en juillet 2020, les Haut-de-France en août 2020 et, en octobre 2021, les Pays de la Loire. Toutefois, SNCF Voyageurs a systématiquement déposé une offre et, au premier semestre 2024, seules deux lignes ont été attribuées au concurrent de la SNCF, Transdev avec la ligne Marseille-Toulon-Nice (mi-2025) et la ligne Nancy-Vittel-Contrexéville (fin 2027).
Jusqu’ici, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur a été la première à publier un appel d’offres (pour deux lots) en février 2020, suivie par la région Grand-Est en juillet 2020, les Haut-de-France en août 2020 et, en octobre 2021, les Pays de la Loire. Toutefois, SNCF Voyageurs a systématiquement déposé une offre et, au premier semestre 2024, seules deux lignes ont été attribuées au concurrent de la SNCF, Transdev avec la ligne Marseille-Toulon-Nice (mi-2025) et la ligne Nancy-Vittel-Contrexéville (fin 2027).
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(1) la SNCF créée en 1937 par la fusion de compagnies privées concessionnaires lourdement déficitaires dans une société d’économie mixte dont le capital social était détenu majoritairement par l’Etat, transformée par la loi d’orientation des transports intérieurs (dorénavant LOTI) du 30 décembre 1982 en établissement public industriel et commercial, voit par ce nouveau texte modifier le cadre juridique de l’exercice de son activité.
Depuis le 1er janvier 2020 et en application de la loi de 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, nous sommes une société anonyme qui appartient au groupe public unifié SNCF. Ce pacte entérine une nouvelle organisation qui nous assure l’indépendance dans nos fonctions essentielles, nécessaire dans le cadre de l’ouverture du marché à la concurrence. Les mesures garantissant cette indépendance sont décrites dans notre code de bonne conduite.
2015 : Réseau Ferré de France (RFF), SNCF Infra et la Direction de la circulation ferroviaire se regroupent pour former l’entreprise SNCF Réseau, au sein du groupe public ferroviaire unifié SNCF.
2018 : la loi pour un nouveau pacte ferroviaire définit un nouveau cadre pour la SNCF. L’objectif ? Moderniser le système ferroviaire pour en faire un service public plus fiable et plus efficace, capable de faire face à l’ouverture du marché à la concurrence.
2020 : le groupe public ferroviaire, jusqu’alors constitué de trois Epic (SNCF, SNCF Mobilités et SNCF Réseau), se compose depuis le 1er janvier 2020 de cinq sociétés anonymes : SNCF Holding (la société mère) détenue à 100 % par l’État, SNCF Voyageurs, SNCF Réseau, SNCF Gares & Connexions et Rail Logistics Europe (Fret SNCF).
(2)La directive 91/440. Pour assurer le « développement des chemins de fer », la directive, texte qui doit être transposée, obligé les Etats membres à adapter leur organisation : à Bruxelles on pense qu’il faut dissocier la gestion de l’infrastructure et de l’exploitation du service de transport. Ceci permettra de faire jouer la concurrence sur le volet « exploitation ». La SNCF cesse d’être par elle-même un « service public ».
(3)Ce sera finalement « Réseau ferré de France », moins connoté. RFF est le maître d’ouvrage des opérations d’investissement sur le réseau ferré national.
(4) C’est aussi à ce moment-là que les départements, les régions leur succéderont en 2015, sont dans l’obligation de respecter le code des marchés publics lorsqu’ils passent une convention d’exploitation routière avec une entreprise (en 1998 plus précisément).
(5)En vertu du code des transports, repris dans les modèles de convention liant la SNCF aux Régions, autorités organisatrices de mobilités (AOM)5, la SNCF est propriétaire du matériel roulant et des centres de maintenance utilisés dans le cadre d’exploitation des TER, quand bien même ils ont été financés par les Régions.
L’article 21 de la loi du 27 juin 2018 précise néanmoins les conditions de reprise des matériels roulants par les Régions : « Ce transfert se fait moyennant le versement d’une indemnité égale à la valeur nette comptable, nette de toutes subventions. Il ne donne lieu à aucun versement de salaire ou honoraires, ni à aucune perception ou régularisation d’impôts, de droits ou de taxes [..]. L’autorité organisatrice prend en charge les coûts de démantèlement des matériels roulants qu’elle ne reprend pas. »
Cet article dispose que SNCF Voyageurs transmet à l’autorité organisatrice tous les « éléments d’information nécessaires à l’exploitation du matériel roulant transféré de nature à garantir le niveau de sécurité requis de ce matériel. ». Il étend également le droit de reprise aux ateliers de maintenance, éléments indispensables à l’exploitation d’un parc de matériels roulants. Restent exclus du champ du transfert les ateliers de maintenance exclusivement affectés à la maintenance lourde.
Eu égard à la seule gestion déléguée (c’est à dire 77% des réseaux), l’UTP recense pour les années 2022 et 2023 un total de 31 procédures d’appels d’offres dont 7 ont donné lieu à un changement d’opérateur, soit un taux de changement de 23 % : Alençon, Annemasse, Auch, Bar-le-Duc, Beaune, Beauvais, Bordeaux, Bourges, Briançon, Carpentras, Châteauroux, Chaumont, Le Creusot, Dijon, Dôle, Grasse, L’Isle d’Abeau, Laon, Laval, Montauban, Perpignan, Saint-Dizier, Salon-de-Provence, Sète, Thonon-les-Bains, Toulon, Tournon-sur-Rhône, Valenciennes, Vesoul, Vienne et Villefranche sur Saône.
A noter qu’avec un taux de 92%, le recours à un opérateur privé (en particulier via une DSP) l’emporte largement sur les SEM ou SEMOp.
(7)NGE Concessions, Transdev et la Banque des Territoires remettent la ligne Nancy-Contrexéville sur les rails
