« Madame, si c’est possible, c’est déjà fait ; Si c’est impossible, cela se fera. » Charles Alexandre de Calonne à Marie-Antoinette (1784)
Energie, bâtiments publics, transports, eau et assainissement…Les investissements dans les infrastructures ne sont aujourd’hui pas à la hauteur des besoins pour assurer la transition écologique. Surtout, ils seront difficiles à financer. D’autant qu’on ne parle pas que du « neuf », il faut aussi songer à la régénération, ce que le ministre des Transports, Philippe Tabarot, a appelé la « dette grise ».
C’est d’ailleurs à partir d’une problématique de financement qu’a été lancée l’idée d’une conférence sur les mobilités. Initialement consacrée aux seuls services express régionaux métropolitains, elle a vu son objet s’étendre à cette question plus générale des infrastructures.
Enjeux écologiques, financiers, juridiques
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Les principaux besoins en investissement concernent :
- Les transports : les routes et autoroutes doivent être transformées pour accueillir des mobilités « propres » (avec des bornes de recharge électrique, une meilleure connexion intermodale et une meilleure intégration à l’environnement), le réseau ferroviaire régénéré et développé, les aéroports convertis en « hubs multimodaux » ;
- L’énergie : des installations de production d’énergie renouvelable (photovoltaïque, éolienne, etc.) et des centrales nucléaires doivent être déployées et les réseaux électriques renforcés et étendus pour accompagner l’électrification, la production, le transport et la distribution d’hydrogène ou de biogaz amplifiés, les réseaux de chaleur décarbonés ;
- L’eau et l’assainissement : les usines de traitement et réseaux d’eau nécessitent d’être modernisés pour assurer l’accès à une eau de qualité dans un contexte de stress hydrique de plus en plus fort ;
- Les bâtiments publics, eux aussi, nécessitent des transformations majeures pour répondre aux nouvelles normes énergétiques et climatiques. Les coûts associés à ces transformations s’élèvent à près de 10 milliards d’euros par an.
Selon l’étude, au total, les investissements à réaliser seraient de l’ordre de 30 Mds€ supplémentaires par an d’ici à 2030, hors adaptation.
Terra Nova: Investir dans la transition écologique : quel financement des infrastructures ? | Terra Nova
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Quelle doctrine pour financer ?
Pour faire face à ce mur d’investissement, la doctrine présentée est sans ambiguïté : elle développe une approche basée sur un financement qui s’appuie sur un mix public-privé. « Il s’agit, pour la puissance publique, d’une part, de mobiliser le financement privé autant que possible et dans le respect de l’intérêt général, afin de réduire les besoins de financement public, et, d’autre part, de trouver de nouvelles sources de financement pour répondre aux besoins de financement public – qui resteront, dans tous les cas, très élevés. Classique.
Mais est ce que, compte tenu de fortes contraintes budgétaires et d’une urgence (et d’une complexité) à agir, cette matière peut être renouvelée? sachant que par ailleurs, la judiciarisation croissance de l’action publique peut faire peser sur les projets l’hypothèque de nombreux recours (au-delà même de l’empilement des procédures et des normes qui rallongent les délais et impactent le coût des projets). Les recours contre le projet d’autoroute A 69 en offre une illustration récente. Le secteur des transports étant aussi le plus consommateur d’énergie, représentant 32% de la consommation énergétique finale. Il contribue à hauteur de 28% à l’artificialisation des sols et impacte de façon très significative la biodiversité (1)
Le principe
Le principe qui gouverne la matière est le suivant; elle a été rappelé par le Conseil Constitutionnel (2): aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n’interdit à une personne publique de confier à un tiers, pour une période déterminée, une mission globale ayant pour objet la conception, le financement, la construction ou la transformation, l’entretien, la maintenance, l’exploitation ou la gestion d’ouvrages, d’équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public ; toutefois, la généralisation de telles dérogations au droit commun de la commande publique ou de la domanialité publique serait susceptible de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l’égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics. Il s’agissait pour le Conseil Constitutionnel de rappeler les conditions de recours à un contrat de partenariat (ordonnance du 17 juin 2004) et notamment de procéder à un bilan du recours à un contrat de partenariat. Apparaît-il plus favorable que pour les autres contrats de la commande publique ? En particulier au regard du bon emploi des deniers publics (exigence de valeur constitutionnelle qui découle des articles 14 et 15 de la Déclaration de 1789). Même pour une délégation de service public, le principe est toujours pour la personne publique de s’interroger sur sa nécessité, par rapport à la réalisation en régie lorsqu’il s’agit par exemple de l’exploitation d’une mission de service public.
Les leviers disponibles
L’exploitation du potentiel du financement privé des infrastructures passe par trois grands leviers :
- Le modèle de la concession, qui permet de faire financer l’investissement par l’utilisateur et en s’appuyant sur des entreprises spécialisées, dans un cadre défini et contrôlé par la puissance publique ; les biens réalisés sont dits « de retour ».
- Les autres formes de partenariat-public-privé (PPP), qui font appel au contribuable mais peuvent permettre un préfinancement par le secteur privé et instaurer un partage des risques efficace ;
- L’effet multiplicateur des fonds publics, pour attirer des capitaux privés dans des secteurs pas encore matures, très risqués ou à rentabilité faible, grâce à des subventions, des prêts ou des garanties.
Pour répondre aux besoins de financement des infrastructures qui resteront « publiques », en centrant la réflexion sur le périmètre des infrastructures, la Caisse des Dépôts, dans une étude identifie cinq axes qui peuvent être mis en avant : l’augmentation du recours aux financements européens, la réforme de la fiscalité énergétique, la mise à contribution des énergéticiens via les certificats d’économie d’énergie (C2E), la captation de la valeur créée par les nouvelles infrastructures et la meilleure valorisation du patrimoine public foncier et financier. Ces derniers points font en particulier l’objet d’une littérature importante, notamment pour la réalisation de gares ferroviaires.
Améliorer la gestion déléguée en tenant compte des impératifs écologiques
la doctrine étant rappelé – elle fait la part belle à des sources de financement privé – reste à tenir compte de l’acceptabiité sociale des mécanismes sollicités pour la réalisation d’infrastructures qui, bien que demeurant publiques, voit leur financement en quelque sorte externalisé. La question des recours en donne une illustration, même si ceux ci sont souvent engagés pour des raisons climatiques, de décarbonation ou de protection de la biodiversité (« le processus et le changement climatique, Laura Canali, thèse 2025). Il est nécessaire quoi qu’il en soit de tenir compte des critiques dont fait parfois l’objet la « gestion déléguée » pour assurer les conditions de réussite de l’investissement privé dans les infrastructures en question.
A cette fin, l’étude rappelle qu’il convient de :
- Réarmer la puissance publique pour garantir l’intérêt général en renforçant notamment la planification, la programmation et la définition des besoins mais également en renforçant l’exercice du pouvoir de contrôle de la puissance publique, ce qui suppose une montée en compétences. Enfin, il convient de tirer parti de la mise en concurrence des projets ou, à défaut, de renforcer la régulation pesant sur le partenaire privé ;
- Lever certains obstacles pour faciliter les investissements en simplifiant et en standardisant les contrats, en supprimant l’interdiction du paiement différé à des fins écologiques, en renforçant la mutabilité des contrats pour verdir et adapter les infrastructures et bâtiments existants et en garantissant le respect de l’équilibre des contrats ;
- Repenser la tarification pour assurer une « transition juste ». Dans le contexte de transition écologique, la tarification des infrastructures – sur laquelle a vocation à reposer leur financement – doit relever un triple défi : concilier exigence de sobriété et financement par l’utilisateur, assurer une nouvelle péréquation et intégrer les enjeux sociaux et d’acceptabilité, absolument essentiels dans un contexte de crise et de tension sur le pouvoir d’achat.
Conclusion
En me rendant demain à cette matinée, consacrée au financement privé des infrastructures, j’en saurai plus. Sans doute.
Mais ce qui peut immédiatement paradoxal doit être d’emblée souligné. La transition écologique ne se fera pas sans une transformation des infrastructures. Telle est en tout cas la conclusion à laquelle parvient l’étude menée par Terra Nova. Il faut en effet réaliser des « fermes photovoltaïque », des routes davantage décarbonées, des « hubs multimodaux », etc. Mieux produire, mieux consommer.
Comment financer de telles ambitions ? (admettons même qu’on a déjà une économie décarbonée, et qui connaît des difficultés très sérieuses, d’où une désindustrialisation…)
Souvent les auteurs incitent sur l’urgence. Elle peut, dans certains cas, être un argument de poids. En effet, régénération et adaptation de nos infrastructures exigent des initiatives rapides. Le contexte budgétaire actuel ne facilite pas la résolution de l’équation, en dépit des pistes de financement qui, à travers les différentes réunions d’atelier organisées dans le cadre de la conférence Ambition France Transports, commencent à apparaître dans le débat public (essentiellement des taxes ou des transferts de taxes). Quoi qu’il en soit, la transformation qui découlent de la stratégie nationale bas carbone requiert des investissements massifs à engager dans un délai très court.
Pour financer cette transformation, une approche partenariale entre le secteur public et le secteur privé doit être envisagée. C’est la conclusion de l’étude de Terra Nova, de la Caiss des Dépôts, de nombreux d’observateurs et d’experts. Dans sa version déléguée, elle compte ses opposants, puisqu’il s’agit de réaliser des ouvrages ou des équipements publics. Le sujet n’est pas neuf. Il a, dans les années 2000, nourrit une réflexion à laquelle j’ai pu prendre ma part, alors que j’étais chef de projet transport à la formation continue de l’Ecole des ponts.
Il s’agit, pour l’Etat et les collectivités publiques, de chercher à mobiliser les financements privés pour réduire les besoins de financements publics. Cette mobilisation doit, naturellement, se faire dans un sens conforme à l’intérêt général, et tenant compte des impératifs de la transition écologique.
Les outils existent mais doivent être améliorés et modernisés. Alors que l’urgence écologique est chaque jour plus pressante, il est plus que temps de mobiliser les financements disponibles au niveau européen, national ou local, dans le cadre d’une stratégie globale et de long terme, déclinée et adaptée à chaque projet.
Quelques sources (personnelles)
1- la première concerne les contrats de partenariat, à laquelle une journée d’étude avait été organisée rue des Saints Pères, siège historique de l’Ecole.
A quoi servent les contrats de partenariat ?
2-La seconde renvoie plutôt à la gestion qu’à la construction, mais elle présente un intérêt sociologique qui demeure d’actualité dans les transports (les enjeux de décarbonation venant renouveler la thématique, bien sûr)
UTP/FNTVJONCTION
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(Extrait, voir source) « Les transports et mobilités »
Le secteur des transports et des mobilités constitue le premier émetteur de gaz à effet de serre (GES) en France, avec 32% des émissions nationales en 2022, et le seul dont les émissions ont augmenté depuis 1990[17]. Il est aussi le plus consommateur d’énergie, représentant 32% de la consommation énergétique finale. Il contribue à hauteur de 28% à l’artificialisation des sols et impacte de façon très significative la biodiversité[18]. L’Etat identifie les transports comme le premier contributeur à l’effort de réduction des émissions de GES à fournir d’ici à 2030 (27% des 138 MtCO2e à supprimer).
SGPE, Mieux agir : la planification écologique, synthèse du plan, septembre 2023.
Dans un rapport récent, Terra Nova a mis en avant cinq grands leviers pour décarboner les transports et les mobilités : (i) accompagner l’électrification de la mobilité routière, (ii) réussir ”l’Acte II” du ferroviaire, (iii) déployer un plan de lignes de cars express et de covoiturage pour développer les mobilités partagées dans les territoires, (iv) faire du vélo un moyen de transport massifié et (v) utiliser les infrastructures de transport pour produire de l’énergie verte. A ces cinq leviers de décarbonation s’ajoute l’adaptation des infrastructures de transport, qui sont particulièrement fragilisées par le changement climatique.
Ces leviers supposent des investissements massifs dans les infrastructures, auxquels s’ajoutent l’investissement dans les véhicules (véhicules électriques[21], matériel roulant ferroviaire) et le financement de l’exploitation des services publics de transports collectifs[22]. Au global, les études estiment, pour la France, entre +34 et +57 Md€/an en 2030 les besoins d’investissements bruts supplémentaires dans les postes bas-carbone du secteur des transports par rapport à 2021 (entre +16 et +36 Md€/an en moyenne 2024–2030)[23]. Il s’agit là de rompre avec une tendance historique qui, depuis 1990, a vu les investissements publics dans les infrastructures de transport se maintenir en euros constants (autour de 24 Mds€ en 2022) mais diminuer en proportion du PIB.
SDES, Bilan annuel des transports en 2022, novembre 2023.
Les principaux investissements dans les infrastructures de transports sont les suivants :
La transformation de la route pour accueillir les mobilités décarbonées, compte tenu de la part modale prédominante et pérenne du transport routier, qui est aujourd’hui de 83% des transports de voyageurs (stable depuis 30 ans) et 88% des transports de fret (en croissance) et restera prédominante y compris en cas de doublement de la part modale du ferroviaire de 10% à 20%. La décarbonation de la route passe, de façon prioritaire, par le déploiement d’infrastructures de recharge électrique. Au premier trimestre 2024, la France compte environ 2 millions de points de charge, dont 1 million chez les particuliers, 750 000 dans les entreprises et 130 000 points charge ouverts au public. L’Etat a fixé un objectif de 400 000 points de recharge ouverts au public d’ici à 2030, dont au moins 50 000 en recharge rapide. Le think tank I4CE a estimé les besoins d’investissement annuels sur ce poste à 2,2 Mds€ entre 2024 et 2030, soit 1,4 Md€ de plus qu’en 2022.
I4CE, Panorama des investissements Climat, Edition 2023, novembre 2023.
Le principal défi est de répondre aux besoins de mobilité électrique sur longue distance, sur le réseau autoroutier concédé et non concédé et le réseau routier national, pour les véhicules particuliers mais aussi les poids lourds, en tenant compte des besoins à horizon 2030. Le modèle économique de ces investissements est plus difficile à trouver, dans la mesure où ces besoins requièrent une recharge ultra-rapide (pour limiter les temps d’attente) et font face à des coûts d’exploitation plus élevés et une demande plus variable. Alors que, sous la législature précédente, le Gouvernement a engagé une remise à plat de l’ensemble des aides publiques au déploiement des bornes de recharge publiques, le financement de ces investissements reste un enjeu ouvert ;
Les infrastructures de report modal (transport ferroviaire, transports en commun urbains, vélos, transport fluvial), qui représentent un besoin d’investissement supplémentaire de 7 Mds€ par an entre 2024 et 2030 pour atteindre environ 20 Mds€. En matière ferroviaire, la priorité doit être donné à la régénération du réseau (1 Md€ supplémentaire par an) et des gares, ainsi qu’à sa modernisation (500 M€ annuels supplémentaires). En matière de transports en commun urbain, notamment pour couvrir les « trajets long du quotidien », le Grand Paris Express et le déploiement de services express régionaux métropolitains (SERM) incluent des investissements ferroviaires mais aussi des pôles d’échanges multimodaux ou des voies routières réservées au car express ou au covoiturage. A titre d’exemple, Ile-de-France Mobilités (IDFM) et la Région Ile-de-France, ont présenté en fin d’année 2023 un schéma directeur des lignes de cars express régionaux prévoyant la création de 45 nouvelles lignes d’ici 2030, c’est-à-dire un quasi-doublement du nombre de lignes express, et le développement d’un réseau d’infrastructures plus étendu (gares routières, voies réservées) pour un montant de 250 M€. Des schémas directeurs similaires sont à l’étude dans d’autres régions. Ces projets apparaissent de nature à offrir de véritables gains qualitatifs, avec un impact écologique significatif, à un horizon de temps court, et pour des montants relativement modérés.
Le financement de l’ensemble de ces investissements est cependant aujourd’hui loin d’être assuré. D’une part, dans le secteur ferroviaire, la régénération et la modernisation du réseau se heurtent aux limites du modèle d’auto-financement, qui fait reposer l’intégralité du financement des dépenses d’exploitation et des investissements de renouvellement du réseau sur SNCF Réseau, alors que le niveau des péages ferroviaires est déjà élevé. D’autre part, dans les transports en commun urbains, le modèle de financement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) locales – qui repose sur un triptyque constitué pour près de la moitié des ressources du versement mobilité (VM), pour plus d’un tiers des contributions des collectivités et pour moins de 20% des recettes commerciales – laisse béant un besoin de financement entre 8,5 Mds€ et 11 Mds€ d’ici à 2030. La situation est plus inquiétante encore au niveau régional, les régions ne disposant d’aucune ressource spécifique pour combler un besoin de financement de 11 Mds€ d’ici à 2030 et le financement des dépenses d’exploitation du Grand Paris Express n’ayant toujours pas été fixé.
Enfin, le renforcement de la résilience des infrastructures de transports constitue un enjeu fondamental sur lequel il n’existe pas de vision globale, ni des investissements à réaliser, ni des moyens de les financer. Selon une étude récente d’I4CE, par exemple, « Engager des travaux pour l’adaptation des réseaux routiers et ferré pourrait nécessiter de quelques centaines de millions à quelques milliards d’euros par an d’investissements additionnels dans les prochaines décennies (s’il était par exemple décidé de renforcer la robustesse de tous les ouvrages hydrauliques), mais il s’agira surtout de se donner les moyens de bien prendre en compte les changements climatiques dans les investissements déjà prévus et d’établir des priorités au sein des stratégies de gestion du patrimoine ». Le troisième plan national d’adaptation de la France au changement climatique (PNACC 3), présenté le 25 octobre 2024 et ouvert à consultation pour 2 mois[29], vise spéciquement la résilience des transports et des mobilités (mesure n° 30) mais reste à un niveau très général.
I4CE, Anticiper les effets d’un réchauffement de +4°C : quels coûts de l’adaptation ?, avril 2024 «
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Source générale : rapport sur la transition écologique et le financement des infrastructuresrédigé pour Terra Nova par le groupe de travail suivant :
- Benoît Thirion, avocat
- Cécile Fontaine, cheffe du département des Affaires publiques et juridiques de la FNCCR,
- Hélène Hoepffner, professeur agrégée de droit public, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne,
- Emmanuel Pélisson, président de Finance Consult,
- Stéphane Saussier, professeur de sciences économiques à l’IAE Paris-Sorbonne et directeur de la Chaire Économie des Partenariats Public-Privé.
La Caisse des Dépôts soutient, via l’Institut pour la recherche, les travaux de Terra Nova, think tank progressiste indépendant qui produit et diffuse des solutions politiques innovantes en France et en Europe.
Notes
(2)Le II de l’article 2 de l’ordonnance du 17 juin 2004 et le II de l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales disposent que ces contrats « ne peuvent être conclus que si, au regard de l’évaluation, il s’avère :
« 1 ° Que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’est pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ;
« 2 ° Ou bien que le projet présente un caractère d’urgence, lorsqu’il s’agit de rattraper un retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service public, ou de faire face à une situation imprévisible ;
« 3 ° Ou bien encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage »
« La loi déférée a réservé de semblables dérogations aux seules situations répondant aux motifs d’intérêt général les justifiant ; que répondent à un tel motif, outre la complexité du projet, l’urgence qui s’attache à la réalisation du projet, dès lors qu’elle résulte objectivement, dans un secteur ou une zone géographique déterminés, de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave, préjudiciable à l’intérêt général et affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service public ; qu’il en est de même lorsque, en l’absence d’urgence et de complexité du projet et compte tenu soit de ses caractéristiques, soit des exigences du service public dont la personne est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, à l’issue d’une analyse approfondie des avantages et des inconvénients, le bilan du recours à un contrat de partenariat apparaît plus favorable que pour les autres contrats de la commande publique dans l’intérêt du bon emploi des deniers publics, exigence de valeur constitutionnelle qui découle des articles 14 et 15 de la Déclaration de 1789 ; qu’il s’ensuit que le II de l’article 2 de l’ordonnance et le II de l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales ne sont pas contraires à la Constitution ». https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2008/2008567DC.htm
