« La France hexagonale partage avec ses voisins européens 2 913 kilomètres de frontières terrestres, parfois naturelles – fleuves, lacs, chaînes de montagnes –, parfois simplement administratives, presque toujours le fruit de l’histoire de nos relations avec ces pays qui sont désormais des partenaires ».
Source: Région Grand Est
Brigitte Klinkert, députée du Haut-Rhin.
La construction européenne et l’ouverture progressive des flux de personnes et de marchandises ont transformé ces zones en bassins de vie communs. Plusieurs centaines de milliers de Français traversent chaque jour la frontière pour aller travailler. Plus d’un tiers de la population française vit dans un département frontalier, soit, au total, environ 25 millions de personnes. Le nombre de travailleurs transfrontaliers résidant en France s’élève à près de 500 000 personnes.
ACCROÎTRE LA PRISE EN CONSIDÉRATION DES ENJEUX TRANSFRONTALIERS DANS L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Poursuivre le développement de l’offre de transports publics transfrontaliers
La question des transports au sein des zones frontalières est la problématique la plus fréquemment évoquée par les personnes auditionnées par la mission. Elle concerne l’ensemble des frontières, même si les difficultés qu’elle soulève varient, principalement selon le terrain et l’intensité des flux quotidiens.
Le transport individuel et de marchandises
La plupart des travailleurs transfrontaliers sont contraints d’utiliser leur véhicule personnel pour rejoindre leur lieu de travail. Compte tenu de la dynamique démographique des zones frontalières, de nombreux axes routiers connaissent une saturation. Le département de Haute-Savoie a par exemple doublé sa population depuis 1970, principalement dans les zones frontalières. La densification de la population à proximité des frontières pèse directement sur les infrastructures routières qui peinent à s’adapter à l’augmentation du trafic.
C’est particulièrement le cas le long des frontières suisse et luxembourgeoise où les embouteillages sont quotidiens, malgré les nombreux travaux menés pour améliorer la fluidité, par exemple sur l’autoroute A31 entre Thionville (Moselle) et Luxembourg. Cela s’explique par l’importance des flux de travailleurs vers ces deux pays (190 000 pour la Suisse et 120 000 pour le Luxembourg), pour un faible nombre de points de passage.
Certaines routes vers la Suisse ou l’Italie ont également la particularité d’être des routes de montagne parfois difficilement praticables en hiver. Dans le département du Doubs, 35 000 frontaliers rejoignent la Suisse quotidiennement par des cols dont l’entretien est insuffisant. Le préfet de ce département constate que ces routes connaissent souvent des rénovations récentes du côté suisse mais aucune du côté français, pour des raisons principalement financières. Certains axes ont été améliorés par la présence de tunnel mais les frontaliers ne bénéficient pas toujours de tarifs adaptés.
(…)
Pourtant, les critères sont semblables et il serait préférable de dresser des équivalences simplifiées permettant d’assurer aux habitants des pays voisins qu’ils ne seront pas verbalisés s’ils se rendent en France. Un tel mécanisme a été établi avec certains cantons Suisse et devrait être généralisé, d’autant qu’il bénéficierait principalement à l’économie française. Des propositions en ce sens avaient été faites par le Centre européen de la consommation (2) pour les villes de Strasbourg, Fribourg et Karlsruhe en 2019.
Le trafic routier de marchandises est également touché par ce manque de coordination. Le long de la frontière allemande, les transporteurs internationaux font passer leurs camions par la France car l’Allemagne impose une taxe élevée sur ses routes (la Maut). La Collectivité européenne d’Alsace a mis en place une taxe similaire, dite « R-Pass » visant à épargner les routes alsaciennes du report de trafic massif des camions européens qui dégradent considérablement l’infrastructure, entrainant des coûts d’entretiens importants pour la collectivité. Néanmoins, cette taxe étant moins élevée côté français, elle peut avoir pour externalité négative de pénaliser les acteurs économiques, en particulier lorsque ceux-ci convoient les marchandises entre deux sites sur le territoire alsacien lui-même. Les acteurs économiques pointent le fait que le report d’une partie du trafic vers l’Allemagne n’est pas certain et qu’il existe un risque de report du trafic de camions sur des axes secondaires comme la route des vins d’Alsace. Il est donc essentiel que ces questions puissent être traitées de manière coordonnée au niveau transfrontalier.
La question du transport routier est considérée comme moins prioritaire sur la frontière espagnole car on ne compte qu’environ 5000 travailleurs transfrontaliers franco-espagnols. Les flux routiers concernent principalement les camions qui passent par les autoroutes, soit du côté méditerranéen (A9), soit du côté atlantique (A63). Plusieurs petites routes de montagne qui avaient été fermées faute de moyens pour en assurer le contrôle ont été récemment rouvertes. Cela va dans le bon sens et bénéficie aux personnes souhaitant faire des achats du côté espagnol ainsi qu’aux touristes.
Les transports en commun
Le développement des services publics de transport en commun dans ces régions est indispensable pour alléger le trafic routier et réduire l’impact environnemental du travail transfrontalier.
Le réseau de transports en commun transfrontalier fonctionne particulièrement bien de zone urbaine à zone urbaine, par exemple à Strasbourg (Bas-Rhin) où une ligne de tramway a été inaugurée en 2017 entre la ville voisine allemande de Kehl et la capitale alsacienne. Lorsque des transports en commun de qualité, dédiés aux transfrontaliers, ont été mis en service, les résultats montrent la volonté des habitants de les utiliser pour échapper aux contraintes de l’automobile. L’exemple du LémanExpress, réseau express régional franco-suisse qui dessert Genève et son agglomération, est significatif : 70 000 personnes l’empruntent quotidiennement – pour un objectif initial de 50 000, y compris pour des trajets franco-français ou pour des loisirs.
En revanche, comme l’a souligné le préfet du Doubs lors de son audition, il est insuffisamment dense lorsque les zones à relier de part et d’autre de la frontière sont diffuses, par exemple d’une résidence en zone rurale vers un emploi dans une zone industrielle éloignée d’un centre-ville. Pour pallier cette difficulté, plusieurs collectivités ont installé des parkings relais et des aires de covoiturage permettant d’allier l’usage de l’automobile à celui des transports en commun et d’augmenter le nombre de passagers par véhicule empruntant la route, réduisant ainsi le nombre total de véhicule.
Au total, l’offre de transports en commun transfrontalier demeure insuffisante. Comme l’a souligné le représentant de l’ambassade de Belgique, M. Thibaud Witters, lors de son audition ; « les lignes s’arrêtent encore trop souvent à la frontière ». C’est le cas du « Topo » qui relie Hendaye (Pyrénées-Atlantiques) aux différentes villes de la côte basque espagnole mais ne dessert aucune autre ville du côté français.
Depuis la loi du 27 décembre 2023, plusieurs projets de services express régionaux métropolitains (SERM) transfrontaliers ont été lancés pour parvenir à mettre en œuvre des lignes réellement transfrontalières. Cela développerait l’offre de transport en commun dans des zones périurbaines moins denses, pour désaturer la route et décarboner les déplacements pendulaires à la frontière. Le projet en gestation entre Colmar (Haut-Rhin) et Freiburg (Allemagne) devrait ainsi être accéléré pour relier notamment les deux principales villes concernées mais aussi desservir les localités sur son tracé. D’autres investissements sont programmés, sur la ligne des Horlogers entre Besançon (Doubs) et La Chaux-de-Fonds (Suisse) (55 millions d’euros) ou sur les lignes liant la France au Luxembourg (440 millions d’euros partagés entre les deux pays d’ici à 2030).
La mise en œuvre de ces lignes transfrontalières soulève plusieurs difficultés pratiques qui freinent l’aboutissement de ces projets ambitieux. Comme l’a indiqué Mme Brigitte Torloting (3), cela exige une harmonisation quant au matériel utilisé (rames, voies…), aux normes techniques (de circulation, de sécurité…) et au statut du personnel roulant. Ainsi, sur les frontières allemande et espagnole, le recrutement de chauffeurs et contrôleurs français est freiné par des exigences élevées de maîtrise de la langue. Dans ce domaine, ainsi que dans beaucoup d’autres(4), une harmonisation et une reconnaissance mutuelle sont indispensables.
Le développement récent de nouvelles lignes ferroviaires internationales ne semble pas avoir pris en considération la question des trajets transfrontaliers du quotidien.
Comme l’a regretté M. Philippe Voiry, ambassadeur aux frontières, lors de son audition : par souci de relier au plus vite les grandes villes, certaines villes moyennes proches de la frontière ne sont plus desservies ou les trajets partiels ne sont pas mis en vente. Même lorsqu’ils existent, certains trajets transfrontaliers ne sont disponibles qu’en gare et ne figurent pas dans l’application mobile de la SNCF, qui suggère des trajets plus longs et des correspondances inutiles et plus chères. C’est par exemple le cas de la liaison entre Metz (Moselle) et Trèves (Allemagne) ou encore du trajet entre Lauterbourg (Bas-Rhin) et Wörth-am-Rhein (Allemagne), dont le tarif diffère selon l’opérateur : 6,40 euros via la SNCF contre 4,20 euros via la Deutsche Bahn.
Un autre problème auquel sont confrontées les personnes empruntant les trains des deux côtés de la frontière concerne la validité des billets. Si un retard sur le premier trajet entraîne la perte d’une correspondance dans l’autre pays et que les billets ont été achetés sur deux applications différentes, le voyageur est contraint d’acheter un nouveau billet, le retard du premier train n’étant pas pris en compte.
Recommandation n° 6 : Faire figurer dans les applications mobiles de la SNCF l’ensemble des trajets transfrontaliers et harmoniser leurs tarifs.
Recommandation n° 7 : Demander à la SNCF de desservir les gares à proximité des frontières et de permettre la réservation de trajets transfrontaliers de courte distance sur les lignes européennes longue distance.
Recommandation n° 8 : Demander à la SNCF de mettre en place une reconnaissance mutuelle des billets en cas de correspondance transfrontalière manquée en raison d’un retard.
Encadrer le marché du logement pour résoudre les difficultés de recrutement
Un coût du logement en hausse, excluant certains habitants des zones frontalières
Les zones frontalières sont confrontées à des défis importants spécifiques en matière de logement, en particulier le long des frontières suisse et luxembourgeoise. Les salaires, à profession équivalente, y sont en moyenne trois fois supérieurs aux salaires français. Les travailleurs concernés bénéficient donc d’un pouvoir d’achat important et les zones frontalières deviennent extrêmement attractives.
Selon le préfet du Haut-Rhin, les communes les plus proches de la frontière comptent près de 90 % de travailleurs transfrontaliers. C’est une chance pour ces zones qui maintiennent une démographie dynamique. Le sous-préfet de Thionville a ainsi rappelé que son arrondissement était le seul du département à ne pas perdre de population en Moselle. C’est aussi une source de déséquilibre, selon le préfet de Haute-Savoie, Annemasse est devenue l’une des villes les plus inégalitaires en dehors de l’Île-de-France.
Surtout, selon le directeur de la mission opérationnelle transfrontalière (MOT) (1), M.Jean Peyrony: «l’attractivité du Luxembourg et de la Suisse engendre d’importantes pressions sur le foncier et le coût de la vie en zone frontalière, avec un risque de ségrégation spatiale entre frontaliers et non frontaliers dans l’accès au logement, notamment à la propriété ». Les coûts du foncier et des loyers augmentent, également alimentés par des citoyens suisses ou luxembourgeois venant résider en France faute de trouver des logements dans leur pays.
Cette situation crée une pénurie de logements pour accueillir tous les frontaliers. Les collectivités territoriales et l’État sont dépourvus de solutions car les règles relatives au « zéro artificialisation nette » (ZAN) limitent les possibilités de construire davantage de logements, notamment des logements sociaux. D’un point de vue financier, ils ne peuvent pas compter sur la participation des employeurs puisque les employeurs étrangers ne sont pas soumis au prélèvement du « 1 % logement ».
Pour répondre à ces difficultés, il apparaît nécessaire de reconnaître un statut spécifique aux zones transfrontalières du point de vue des règles d’urbanisme comme c’est le cas des zones montagneuses ou littorales. Ces zones devraient pouvoir bénéficier, au cas par cas, de dérogations, notamment au ZAN.
Recommandation n° 9 : Identifier le transfrontalier dans le code de l’urbanisme au même titre que le littoral ou la montagne et prévoir des zones tendues transfrontalières permettant de déroger à certaines contraintes législatives et réglementaires pesant sur la gestion du foncier.
Recommandation n° 10 : Prévoir un mécanisme permettant de collecter auprès des employeurs étrangers l’équivalent du 1 % logement français lorsqu’ils emploient des salariés français.
Des effets collatéraux sur les entreprises et les services publics français
La tension du marché immobilier rend difficile, voire impossible, de se loger dans ces zones sans être un travailleur transfrontalier, ce qui aggrave les difficultés de recrutement. Pour M. Jean Peyrony : « Les employeurs français éprouvent des difficultés à recruter et fidéliser les personnels en raison d’un coût de la vie élevée et de l’attractivité des salaires de l’autre côté de la frontière ».
L’État, les collectivités, les hôpitaux peinent à recruter des agents alors même que les transfrontaliers souhaitent bénéficier de services publics en adéquation avec leur niveau de vie, exigeant notamment des plages horaires d’accueil des enfants élargis, des activités périscolaires, etc.
De nombreux postes restent ainsi vacants, en l’absence de candidats. Le préfet de Haute-Savoie a indiqué lors de son audition que le commissariat d’Annemasse était contraint de recruter des élèves en sortie d’école, faute de pouvoir fidéliser les agents en poste. Certains candidats refusent même le bénéfice du concours lorsqu’ils sont affectés dans ces zones.
Cette situation pénalise lourdement le fonctionnement des services publics, notamment dans le domaine de la santé car de nombreux soignants sont « aspirés » par les pays voisins (1).
Comme les fonctionnaires ne remplissent généralement pas les critères pour occuper les logements sociaux, par ailleurs nécessaires à d’autres frontaliers, certains départements ont mis en place des dispositifs attractifs tels que des indemnités de résidence revalorisées ou des baux immobiliers dédiés aux fonctionnaires et garantis par l’État. Selon la MOT, ces mécanismes sont encore des exceptions et gagneraient à être généralisés. D’autres mécanismes, mis en œuvre dans certaines villes, pourraient être mobilisés comme l’encadrement des loyers.
Recommandation n° 11 : Prévoir la mise à disposition de logements réservés aux fonctionnaires dans les zones frontalières.
Recommandation n° 12 : Généraliser la revalorisation de l’indemnité de résidence pour les agents publics exerçant en zone frontalière.
Recommandation n° 13 : Étudier la possibilité de mettre en œuvre un mécanisme d’encadrement des loyers dans les zones frontalières tendues.
Prendre connaissance du rapport (et des autres recommandations auxquelles il avance)
https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/rapports/cion_afetr/l17b1023_rapport-information.pdf
